국가균형발전특별회계(이하 균특회계)는 지역간 균형발전을 도모하고 재정격차를 줄이기 위해 지방자치단체에 재정을 지원해주는 보조금 제도이다. 올해 균특회계 보조금은 9.2조원이다. 전남이 1.2조원, 경기 1.1조원, 경북 1조원 순으로 지원액이 크다. 나라살림연구소 분석에 따르면 정부는 2008년부터 2021년까지 총 139조원을 지원했지만 지역균형발전 효과가 뚜렷이 나타나지 않고 있다. 지역내총생산(Gross Regional Domestic Product : GRDP), 자치단체의 재정자립도는 수도권과 비수도권간 격차가 더 벌어지고 있다.

2019년 기준 GRDP는 총 1,923조 9770억 원이다. 지역별로는 경기 478조3250억 원, 서울 433조4880억 원, 충남 114조6420억 원 순으로 크게 나타났으며, 세종 11조8630억 원, 제주 20조 2610억원, 광주 41조 1460억원 순으로 작게 나타났다. 전년 대비 증가율을 보면 제주 0.9%, 대구 1.2%, 경남 1.4% 등으로 전국 평균보다 낮게 증가하였다. 또한 자치단체의 재정자립도를 보면 2021년 기준 서울계 75.59%, 세종계 58.76%, 경기계 57.29% 순으로 높게 나타났으며, 전남계 22.21%, 전북계 23.08%, 강원계 24.52% 순으로 낮게 나타났다. 수도권의 GRDP는 전국의 52.0%를 차지하고 자치단체 재정자립도 역시 서울, 경기 등 수도권이 67% 이상을 보이고 있다.

엎친 데 덮친 격으로 코로나19로 인해 수도권과 비수도권의 불균형이 더욱 심화되고 있다. 통계청이 5월 발표한 ‘1분기 지역경제 동향을 통해 코로나19로 인한 경기침체가 지역경제에 영향을 미치는 상황’ 자료를 보면 광공업 생산 분야에서 부산(-7.1%), 경남(-4.2%) 등, 서비스업 생산 분야에서는 제주(-6.4%), 인천(-4.9%) 등이 감소하였다. 소비-소매판매 분야에서는 제주(-8.1%), 인천(-2.6%) 등, 고용-고용률에서는 강원(-1.8%p), 경남(-1.7%p) 등이 하락하였다. 통계 분석 결과 코로나19 대유행으로 인한 경기침체는 부산, 제주, 강원 등에 큰 충격을 미친 것으로 추정되는 반면 상대적으로 서울이나 경기 지역은 영향이 작은 편으로 나타났다. 또한 지역별로 코로나19 발병률보다 집중적인 타격을 받은 업종의 비중이 높은 지역일수록 큰 경제적 충격을 받은 것으로 나타났다.

하지만 지역불균형에 대응하는 정부의 정책 수립체계와 균특회계 편성 및 운영에 문제가 있다. 그간의 지역균형발전 정책은 중앙부처들이 소관부서를 두고 직접 지역발전 전략을 수립·집행하거나, 지역단위에 지역발전 실행조직을 두어 직접적으로 지역개발사업을 집행하는 체계로 운영하였다. 이러한 정책은 국가지역정책을 모태로 하여 대규모 물리적 개발사업 중심으로 산발적이고 분절적인 사업 추진이 주를 이룬다.

또한 정부는 재정분권 1단계 때 기존 균특 보조금 3.6조원을 자치단체 일반사업으로 전환해서 ‘지역자율성 강화’를 강조한 바 있다. 지난 30일 행안부가 발표한 ‘2단계 재정분권 방향’을 보면 균특보조금 2.3조원을 추가로 이양하고, 낙후지역 인프라 확충 등을 위한 ‘지역소멸대응기금’ 1조원을 형성하고 한다고 한다. 재정분권과 함께 지역균형발전 측면에서 자치단체간 합동기금을 설치해 낙후지역에 집중 배분한다는 취지는 이해가 되나 기존 지역상생발전기금과 차별성이 없어 보인다. 지역균형발전 대책이 계속 조삼모사(朝三暮四)식이다.

코로나19 상황이 지속되고 있다. GRDP, 재정자립도 등 경제·재정 지표가 낮은 비수도권은 코로나19로 인해 지역경제가 더욱 악화될 수 있다. 지역 불균형을 완화하기 위해서는 지역별 경제적 충격에 대한 지원 방안과 연계한 정부의 획기적인 대책이 필요하다. 집권형 중앙정부 주도사업에서 분권형 지역균형발전사업으로 전환하기 위해서는 광역행정체제로 개편해야한다. 예산 전략도 광역행정체제 개편을 염두에 두고 수립해야한다.

먼저 광역행정체제 개편을 위해서는 정부와 자치단체는 2022년부터 시행되는 개정 지방자치법의 ‘특별지방자치단체 설치·운영’ 규정을 적극적으로 활용해야 한다. 2개 이상 자치단체의 공동 광역사무 처리를 위한 특별지방자치단체는 수도권에 버금가는 초광역 행정, 지역소멸이 급속화되는 지역의 통합적인 광역체계를 가능하게 할 것이다.

일본의 경우 복수의 지방자치단체가 광역적 처리사무와 관련된 사항에 대하여 국가에 권한 이양을 요청하고, 그 사무를 대상으로 광역계획을 수립하여 상호협력적 거버넌스 체제를 유지하는 특별자치단체로서 법적 지위를 갖는 시스템을 운영하고 있다. 일본 간사이 광역연합은 기본적으로 방재, 관광·문화, 산업, 의료, 환경보전, 자격시험·면허, 연수 등의 분야에서 협력 업무를 효과적으로 처리하고 있다. 비수도권이지만 경제적 잠재력이 큰 부·울·경(부산·울산·경남) 등은 특별지방자치단체를 설치하여 첨단산업, 환경, 관광, 공동자원 활용, 기후대응 등 초광역 사업을 추진하면 효과가 클 것이다.

영국도 지역통합사무소(GOR, Government Office of Region)를 두어 중앙부처의 지역개발사업을 과감하게 지자체 또는 특별지방행정기관에 대폭 이양하는 방법을 통해 중앙과 지방의 상호관계를 재구축하고 있다. 이에 따라 광역개발청(RDA, Regional Development Agency), 지방기업 파트너십(LEP, Local Enterprise Partnership), 지방정부연합체 등이 설립됐다. 특히 영국은 LEP를 통해 지방 쇠퇴지역을 대상으로 지역경제권 및 생활권을 활성화하였다. 우리도 초고령화, 인구 감소가 심각한 쇠퇴지역을 1차 대상으로 인접한 3~4개 시·군이 공동 기획하여 주거, 고용, 지방 교통, 전략산업, 기반시설, 관광 등의 계획을 수립하고 이들 사업에 대해 정부 지원을 강화할 필요가 있다.

중앙정부의 산발적이고 분절적인 사업추진으로 발생하는 예산 비효율성을 개선하기 위해 광역행정체제로 개편 후 균형발전 예산도 이에 맞게 재편해야한다. 예를 들어 영국 GOR처럼 지역발전사업을 담당하는 ‘(가칭) 지역발전통합청’을 두어 기획·조정 기능을 강화하는데 예산을 투여해야한다. 정부 주도로 기금을 조성해 낙후지역에 지원하는 것은 ‘밑빠진 독에 물붓기’가 될 수 있다는 선험적 실패를 상기해 지역균형발전 정책 및 예산 전략을 수립해야 할 것이다.